Lokale afwegingen en omgaan met normen

In het algemeen biedt de wetgever veel ruimte voor lokale afwegingen. Zo moet de gemeente volgens de wet zorgen voor een doelmatige inzameling en transport van afvalwater en overtollig regenwater. De Wet op de ruimtelijke ordening stelt dat de betrokkenen bij elk ruimtelijk plan moeten bekijken of zij zorgvuldig met water omgaat. Deze doelmatigheids- en zorgvuldigheidsafwegingen zijn per definitie alleen voor de specifieke lokale situatie te maken. Voor de meeste onderwerpen op het gebied van riolering en stedelijk water is de uiteindelijke keuze voor ruimtelijke en technische maatregelen een zaak van het lokale bestuur. Voor de gemeentelijke rioleringszorg- en drainagetaken is dit helder. Maar ook voor andere zaken moeten gemeenten en waterschappen zelf afwegen welke maatregelen zij treffen. Denk de Kaderrichtlijn Water (KRW) waarbij gemeenten en waterschappen samen doelen moeten vaststellen en realiseren. Hetzelfde geldt voor het nakomen van afspraken uit het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) en het anticiperen op de verwachte klimaatwijziging. Capaciteitsnormen De waterschappen streven ernaar om voor alle gemeenten in hun beheergebied één lijn te trekken. Via democratisch vastgestelde waterbeheerplannen hebben waterschappen hun beleid meestal doorvertaald in een eigen normenstelsel. Zo kunnen discussies tussen gemeente en waterschap zich toespitsen op de vraag hoe de betreffende norm het beste is te halen. Dat komt doordat deze normen vaak zijn geformuleerd in de vorm van een ‘capaciteitseis’ voor de riolering en het open water. Denk aan termen als x mm berging, y % open water en z m3/ha. In de discussie kunnen de betrokkenen dan de werkelijke werking van het watersysteem en daaraan gerelateerde knelpunten uit het oog verliezen. Terwijl die het uitgangspunt zouden moeten zijn. Door het strikt hanteren van bepaalde capaciteitsnormen is per definitie geen sprake van een lokale ‘doelmatigheidsafweging’ en daarmee past deze benadering niet in de geest van de wet. Zij beperkt de ruimte voor creatieve oplossingen en maatwerk. Creatieve oplossingen en maatwerk kunt u vervolgens nog altijd aan de normen toetsen. Het is niet de bedoeling om hier het huidige normenstelsel ter discussie te stellen. Normen kunnen een handig hulpmiddel zijn om vat te krijgen op complexe materie. Of als een meetlat om de omvang van een probleem te bepalen, of als vertrekpunt van een discussie. Sommige normen moet u ook strikt hanteren, omdat deze wettelijk zijn vastgelegd of het lokale belang overstijgen. Daarbij moet u het verschil tussen een wettelijke bepaling en een richtlijn of beleidsuitgangspunt scherp in de gaten houden. Gezamenlijke doelmatigheidsafweging Het gaat erom dat gemeenten de uitwerking van hun wateropgaven baseren op een lokale doelmatigheidsafweging van gemeente én waterschap. Dit betekent: Samen doelen stellen, gelet op de lokale situatie. Een gedeelde probleemanalyse maken, waarbij u samen kansen en knelpunten in kaart brengt. Samen een geschikte strategie ontwikkelen, rekening houdend met ruimtelijke ontwikkelingen in het plangebied én de ontwikkelingen in het regionale watersysteem. Zo ontstaat ook een goede basis voor: Een goede kostenverdeling, afhankelijk van de gekozen oplossingen en rekening houdend met de formele taken van gemeente en waterschap. Een gemeenschappelijk uitvoeringsprogramma, waarbij u (waar mogelijk) de aanleg-, monitorings- en beheermaatregelen samen oppakt. Drie voorbeelden Bij diverse onderwerpen in het stedelijke waterbeheer discussiëren gemeente en waterschap over de interpretatie van normen en richtlijnen. Hoe zij deze discussie in de praktijk voeren, is afhankelijk van de houding van beide partijen (zie De spelers) en vele andere aspecten. Specifieke samenwerkingsthema’s gaat hier verder op in, maar ter verduidelijking vindt u hier drie voorbeelden. Voorbeeld 1: Interpretatie basisinspanning Sinds de introductie van de begrippen ‘basisinspanning’ en ‘waterkwaliteitsspoor’ begin jaren 90 is gediscussieerd over de invulling ervan. Met een zogenaamd referentiestelsel per type riolering is geprobeerd aan te geven wat redelijkerwijs van de gemeente mag worden verwacht bij het terugdringen van de emissies uit de riolering. Maar destijds heeft niet iedereen goed begrepen dat een ‘doel’ (= een bepaald emissieniveau) is omschreven in termen van ‘middelen’ (= het referentiestelsel), waarbij gemeente en waterschap zelf konden bekijken hoe zij dit (theoretische) emissieniveau het best konden bereiken. Hierdoor is op veel plaatsen het middel tot doel verheven en zijn veel rioleringen alleen getoetst op de hoeveelheid berging en niet op het daadwerkelijk functioneren zelf. Daardoor zijn soms randvoorzieningen aangelegd op plaatsen waar andere maatregelen effectiever en efficiënter geweest waren.   Voorbeeld 2: Implementatie KRW Belangrijk is te komen tot een goed en breed gedragen KRW-beleid, dat voldoet aan de richtlijnen uit Brussel en meerwaarde biedt voor de regio. Alleen met een actieve inbreng van gemeenten, waterschap, provincie en maatschappelijke organisaties kunnen de juiste doelen en maatregelen vastgesteld worden. Zeker als ook het inzicht in de maatregel-effect relaties beperkt is, kan anders een pakket ontstaan met maatregelen waarvan onvoldoende bekend is wat die bijdragen aan een gezond ecologisch systeem.   Voorbeeld 3: Stedelijke wateropgave (WB21) In het NBW staan werknormen om watersystemen te toetsen op de kans op wateroverlast. Voor stedelijk gebied is hiervoor 1/100 jaar gekozen. Maar bij het nemen van maatregelen en het inrichten van een gebied is niet de káns op wateroverlast, maar het risico ervan doorslaggevend. Het risico wordt bepaald door de kans op overlast (maaiveldinundatie) én de mogelijke gevolgschade daarvan. Het lokale bestuur moet een acceptabel risico vaststellen, dus gemeente én waterschap samen.