Ondergrondse infrastructuur regelen, casus Oss

Het balletje ging rollen door een toevallige ontmoeting op een receptie in 2009. Daar troffen Eelco Netten van de gemeente Veghel en Jos Voets van de gemeente Oss elkaar. 'We klaagden samen een beetje over het feit dat nutsbedrijven maar van alles doen in onze grond, soms zelfs zonder vergunning', zegt Voets, projectleider van de afdeling Inrichting Beheer Openbare Ruimte (IBOR) van de gemeente Oss. 'Onze openbare ruimte gaat zienderogen achteruit, omdat bedrijven zomaar gaten graven, op hun manier dichtmaken en weer weg zijn. Eelco en ik vonden het tijd om de regie weer terug te krijgen. Als gemeenten willen wij weten wie wanneer in onze openbare ruimte gaat werken, daarop controle kunnen uitoefenen en de kosten daarvan kunnen verhalen.' Hoge kosten Veel contracten tussen gemeenten en nutsbedrijven zijn lang geleden voor onbepaalde tijd opgesteld. De meeste overeenkomsten zijn al meer dan dertig jaar oud, in Oss stamt een enkele zelfs nog uit het begin van de vorige eeuw. 'In sommige contracten staat bijvoorbeeld wel dat we leges mogen heffen om de vergunningen in orde te maken, maar dat bedrijven ze aan het eind van het jaar weer kunnen terugvorderen', vult IBOR-teamleider Luc Visschers aan. 'Dat is een overblijfsel van de privatiseringsslag van de nutsbedrijven jaren geleden. Die contracten zijn van bedrijf naar bedrijf overgegaan en niet meer van deze tijd. Bij herinrichting van de openbare ruimte moest de gemeente altijd de kosten van verleggingen betalen, ook tientallen jaren na aanleg. Dat is niet reëel. Verlegkosten variëren vandaag de dag van 5% tot soms wel 20% van de totale reconstructiekosten.' Inventarisatie oude afspraken De gemeenten Oss en Veghel hadden al een regionale samenwerking met Uden en Bernheze (onder de naam AS50) en besloten het heroveren van de regie in de openbare ruimte ook als AS50-project op te pakken. Allereerst is een projectopdracht opgesteld: wat hebben we nu en waar willen we naartoe? Omdat de vier gemeenten de kennis en deskundigheid niet in huis hadden om het project zelf uit te voeren, is (via een aanbesteding) ingenieursbureau Intertec in de arm genomen. Voets: 'Eerst hebben we geïnventariseerd wat we alle vier aan afspraken, vergunningen en contracten hadden. Daarbij kwam van alles boven water, we zijn zelfs documenten in 'oud-Nederlands' tegengekomen. Daarna hebben we bij de nutsbedrijven gepolst of we nog iets misten en zijn we met hen in gesprek gegaan.' Publiekrechtelijke oplossing 'Juridisch is dit best een complex verhaal', zegt Visschers. 'Soms is sprake van contracten en soms alleen van algemene vergunningen. Privaat- en publiekrecht lopen dus een beetje door elkaar. De rechter zegt in principe: regel zo veel mogelijk publiekrechtelijk. Dus hebben we gekozen voor een publiekrechtelijke oplossing in de vorm van een vergunning. Een algemene vergunning voor nuts- en telecombedrijven en een tracévergunning voor grote projecten waarbij kabels en leidingen gelegd worden.' Beleid opfrissen Om het beleid rond het werken in de grond te actualiseren, is een projectgroep gevormd met de projectleider van Intertec en per gemeente twee technische mensen die weten welke problemen in de praktijk spelen. Zoals graven zonder vergunning en een gat dichten met eigen gekozen materiaal dat niet past in de omgeving. Als belangrijkste beleidspunten kwamen naar voren: afstemming van de boven- en ondergrond, schoon en fraai (bestrating na aanleg of verleggen van een kabel of leiding weer netjes en op dezelfde manier herstellen), veiligheid (veilig werken in de openbare ruimte en kabels moeten veilig liggen), bruikbaar en functioneel (belemmeringen en overlast beperken en toegankelijkheid waarborgen). Verordening en handboek De beleidspunten zijn vertaald in een Algemene Verordening Ondergrondse Infrastructuur (AVOI) voor zowel nuts- als telecombedrijven (met inachtneming van de Telecomwet) en een handboek Kabels en Leidingen. Voets: 'Zo staat in de verordening dat kabels en leidingen die niet meer in gebruik zijn, worden verwijderd. En dat we geen niet-openbare kabels toestaan als de diensten ook via een bestaand openbaar netwerk kunnen worden geleverd. In het handboek staan alle praktische zaken om het werken in de openbare ruimte goed te laten verlopen. Zoals het herstellen van het wegdek met hetzelfde materiaal, in dezelfde vorm en in dezelfde kleuren, zodat alles 'schoon en fraai' blijft. Ook de procedures rond de vergunningaanvraag en meldingen staan erin.' Aanstellen opzichter Maar met beleid, een verordening en een handboek is de klus nog niet geklaard. Om de regie terug te krijgen, moet de gemeente kunnen toezien op wat er allemaal in de openbare ruimte gebeurt. Daarom hebben de gemeenten elk een opzichter aangesteld. Visschers: 'De nutsbedrijven krijgen een vergunning waarin staat dat ze vóór aanvang van de werkzaamheden contact moeten opnemen met de opzichter. Dan gaan ze samen kijken hoe de locatie erbij ligt en bespreken ze wat er gaat gebeuren en hoe de aannemer het gebied moet achterlaten. Tijdens de werkzaamheden houdt de opzichter toezicht, zodat alles volgens de afspraken verloopt. En hij zorgt ervoor dat na afloop de factuur wordt verstuurd om de leges te innen.' Bedrijven kritisch positief In juli 2011, twee jaar na de ontmoeting op de receptie, voerden de AS50-gemeenten de verordening en het handboek in. Hiervoor vond in het gemeentehuis van Oss een speciale introductiemiddag plaats voor alle nuts- en telecombedrijven en hun aannemers. 'We hebben met sketches een beetje de draak gestoken met hoe het allemaal ging', zegt Voets. 'Je kunt niet zomaar aankomen en even je werk doen in de openbare ruimte. De ondergrond is heel vol, we moeten als beheerder zicht houden op wat er gebeurt én we willen de openbare ruimte fraai, schoon, veilig en bruikbaar houden. Dus moet je vooraf een vergunning aanvragen en de zaken regelen. Als wij een kabel verlegd willen hebben, moeten we ook rekening houden met de agenda van het bedrijf. Zo simpel is het. En in feite is er niet zo veel veranderd, bedrijven moeten zich alleen weer iets beter gedragen. Dat besef was er wel. De reactie was dan ook kritisch positief.' Regie terug De vergunningen, de verordening, het handboek en het aanstellen van de opzichter hebben hun vruchten afgeworpen. De afgelopen drie jaar zijn de AS50-gemeenten weer baas in en over de eigen openbare ruimte geworden. Voets: 'Ik vind dat het wonderbaarlijk goed werkt, meteen al vanaf het begin. Dat is vooral te danken aan de combinatie van duidelijk beleid, heldere regels en procedures én de opzichter die graafprojecten begeleidt en in de gaten houdt. Want met alleen regels krijg je de regie niet terug. Je moet ook je organisatie aanpassen. Overigens is de riolering om praktische redenen uitgesloten. Anders moeten we ons als gemeente zelf een vergunning opleggen en aan onszelf leges betalen, dat is een beetje raar. Dus rioleringsbeheerders kunnen gewoon hun werk doen, uiteraard met inachtneming van de eigen gemeentelijke regels.' Verlegregeling In juli 2014 volgde de verlegregeling die de vier gemeenten samen hebben opgesteld nadat uit de gesprekken met de nutsbedrijven geen gezamenlijk standpunt rond de verlegkosten was voortgekomen. Visschers: 'In de verlegregeling hebben we als gemeente een aflopende verantwoordelijkheid. De eerste vijf jaar betalen we 100% van de verlegkosten, want die termijn is goed te overzien. Als je binnen twee jaar na aanleg gaat herinrichten, is het redelijk dat je de verlegkosten voor je rekening neemt. Na vijf jaar neemt onze verantwoordelijkheid per jaar met 10% af. Dus na vijftien jaar betalen we niets meer voor verleggingen. Het is niet redelijk en billijk om van een gemeente te verwachten dat zij nóg verder vooruit kan plannen.' Kosten verlagen De nutsbedrijven zetten vraagtekens bij de verlegregeling. Voets: 'Zij stellen: wat maakt het nou uit of bewoners de verlegging betalen via de OZB-belasting aan de gemeente of via het vastrecht aan het nutsbedrijf? Maar met de komst van de Telecomwet in 1998 moesten telecombedrijven verleggingen zelf gaan betalen en sindsdien worden veel kabels niet meer verlegd. De maatschappelijke kosten zijn daardoor dus flink naar beneden gegaan. Wij denken dat hier hetzelfde gaat gebeuren – misschien niet voor gasleidingen in verband met de veiligheidsrichtlijnen – maar wel voor waterleidingen of midden- of laagspanningskabels.' Twee rechtszaken De vier Brabantse gemeenten hebben per 1 juli 2014 alle contracten met nuts- en telecombedrijven opgezegd. De bedrijven kregen een termijn van zeven maanden om hun bedrijfsvoering op de verlegregeling aan te passen. 'Endinet en BrabantWater vonden dat we de contracten niet konden opzeggen', zegt Voets. 'Endinet spande een kort geding aan, maar de rechter gaf ons gelijk. Ook in de daarop volgende rechtzaak is de gemeente in het gelijk gesteld. BrabantWater heeft destijds ook een rechtszaak aangespannen. In de rechtzaak en het daarop volgende hoger beroep is ook hier de gemeente in het gelijk gesteld. De AS50-gemeenten hebben ook vertrouwen in een goede afloop van het hoger beroep van Endinet. Rijkswaterstaat heeft al jaren een dergelijke verlegregeling en ook de onze is redelijk en billijk. Maar we wachten de uitspraken rustig af.' De uitspraak in hoger beroep wordt in 2019 verwacht. Inzien documenten U kunt de verordening, het handboek en de verlegregeling online inzien via de zoektermen: Handboek kabels en leidingen Oss, Algemene Verordening Ondergrondse Infrastructuren Oss en Nadeelcompensatie bij het verleggen van kabels en leidingen Oss.