Op 1 januari 2021 wordt de Omgevingswet (Ow) van kracht. Deze nieuwe wet integreert de vele wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, zoals de Wet milieubeheer (Wm) en de Waterwet. De Omgevingswet omvat de belangrijkste delen van het omgevingsrecht, zowel procedureel als materieel. Dit nieuwe stelsel moet leiden tot:

  • meer inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak binnen het omgevingsrecht;
  • snellere en verbeterde besluitvormingsprocessen;
  • integratie van plannen en toetsingskaders;
  • een grotere bestuurlijke afwegingsruimte.

Doelen van de wet

De Omgevingswet heeft twee doelen:

  • Beschermen: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit.
  • Benutten: de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen.

Onderliggende regelgeving (AMvB's)

De regels uit de Omgevingswet zijn verder uitgewerkt in vier Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s):

  1. Het Omgevingsbesluit (Ob): dit besluit geeft antwoord op de vraag welke procedurele regels gelden en – in aanvullling op de Omgevingswet – wie het bevoegd gezag is om op een aanvraag te beslissen en te handhaven.
  2. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl): hierin staan algemene regels die erop zijn gericht om nationale doelstellingen te behalen en te voldoen aan internationale verplichtingen. Het Bkl richt zich (alleen) tot overheden. Het bevat instructieregels (bijvoorbeeld voor het beheer van het openbaar vuilwaterriool) en omgevingswaarden. Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving vastleggen.
  3. Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal): dit besluit bevat de algemene (rijks)regels waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden als ze bepaalde activiteiten uitvoeren in de fysieke leefomgeving. Dit zijn onder andere de regels voor lozingen in bodem, riolering en oppervlaktewater. 
  4. Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl): deze regels gelden (alleen) voor burgers en bedrijven. Denk aan regels voor veiligheid, gezondheid, duurzaamheid, gebruik van het bouwwerk en het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden.

Invoeringswet, Invoeringsbesluit (met bruidsschat) en aanvullingswetten

De Omgevingswet is al op 26 april 2016 gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2016, 156), maar wordt nog gewijzigd en aangevuld met de Invoeringswet en meerdere aanvullingswetten: 

  • De Invoeringswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet regelen de overgang van het bestaande stelsel naar het nieuwe stelsel. Onderdeel hiervan zijn de regels die van het Rijk naar gemeenten en waterschappen overgaan (de bruidsschat, zie ook hieronder).
  • De Aanvullingswet bodem bevat regels om de bodemkwaliteit (inclusief het grondwater) te beschermen. 
  • De Aanvullingswet natuur regelt de overgang van de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet.
  • De Aanvullingswet grondeigendom integreert de instrumenten voor het grondbeleid (zoals onteigening, kostenverhaal en voorkeursrecht) in de Omgevingswet en introduceert het nieuwe instrument stedelijke kavelruil.
  • De Aanvullingswet geluid. 

Decentralisatie en bruidsschat

Een belangrijk onderdeel van het nieuwe stelsel is decentralisatie. Dit houdt in dat bepaalde onderwerpen die het Rijk nu nog centraal regelt, onder de Omgevingswet worden overgelaten aan de gemeente of een andere decentrale overheid, zoals het waterschap. Dat geldt bijvoorbeeld voor de lozingsregels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit lozing afvalwater huishoudens en het Besluit lozen buiten inrichtingen. Om te voorkomen dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet een situatie ontstaat zonder regels voor lozingen, gaan deze regels van rechtswege over naar decentrale overheden. Dit is de zogenoemde bruidsschat.

Het stelsel van de Omgevingswet

De Omgevingswet harmoniseert de instrumenten van de verschillende wetten die in de Omgevingswet opgaan. Daarbij maakt het stelsel onderscheid tussen kerninstrumenten en overige instrumenten. Met de kerninstrumenten is een groot deel van het omgevingsrecht vorm te geven. De kerninstrumenten zijn:

  • Omgevingsvisies voor Rijk, provincie en gemeenten
  • Programma's
  • Decentrale regelgeving:
    • Omgevingsplan (gemeente)
    • Waterschapsverordening
    • Omgevingsverordening (provincie)
  • Algemene rijksregels 
  • Omgevingsvergunning en omgevingsvergunning water
  • Projectbesluit 

De zes kerninstrumenten passen in de beleidscyclus van de Omgevingswet. De beleidscyclus start bij de omgevingsvisies, waarin gemeenten, provincies en Rijk elk hun ambities voor de gewenste kwaliteit van de leefomgeving beschrijven. Deze beleidswensen worden vertaald in doelen voor de fysieke leefomgeving. Om de doelen te realiseren, maakt het bestuur vervolgens programma’s. Activiteiten van burgers en bedrijven worden gereguleerd via algemene regels en omgevingsvergunningen. De algemene regels en vergunningplichten van het Rijk staan in AMvB’s (zie hierboven bij 'Onderliggende regelgeving'). Algemene regels en vergunningplichten van gemeenten, waterschappen en provincies staan in de decentrale regelgeving. Dit zijn het omgevingsplan (gemeente), de waterschapsverordening (waterschap) en de omgevingsverordening (provincie). Als de overheid zelf een groot project wil uitvoeren, dan stelt het daarvoor een projectbesluit vast. Via monitoring wordt nagegaan of de doelen bereikt worden. Zo niet, dan leidt dat tot aanpassing van de doelen of tot aanvullende programma’s of regels. De beleidscyclus is dan rond.

Omgevingsvisies

Een omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie waarin de hoofdlijnen zijn opgenomen van de huidige kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied, en het integrale beleid voor de fysieke leefomgeving (afd. 3.1 Ow). Gemeenten, provincies en Rijk moeten een eigen omgevingsvisie opstellen, waaraan ze ook zijn gebonden.  

De integrale omgevingsvisie bevat onder meer een beschrijving van de samenhang tussen boven- en ondergrond, grondwaterkwantiteit en -kwaliteit, grondwater- en oppervlaktewatersysteem en de maatschappelijke opgaven en de rol van de diverse overheden hierin. Daarnaast moet erin staan hoe het toekomstige beheer van het grond- en oppervlaktewater en de bodem eruitziet. Bij het vaststellen van de omgevingsvisie moeten de overheden rekening houden met een aantal beginselen, zoals het voorzorgsbeginsel, het preventiebeginsel en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden. Ook moet de omgevingsvisie aangeven hoe bedrijven, burgers, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken (motiveringsplicht, art. 10.7 Ob).

Programma's

Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen maken hun omgevingsvisies operationeel in programma's (afd. 3.2 Ow). In de programma’s werken zij het beleid uit voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer of de bescherming van de fysieke leefomgeving en nemen zij maatregelen op om aan omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Programma’s binden alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf en kennen dus geen hiërarchie en geen doorwerking in juridische zin, die het omgevingsplan en de verordeningen wel kennen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om een programma stedelijk waterbeheer op te stellen, dat het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) vervangt (zie ook hieronder bij 'Het GRP en de Omgevingswet').

Bij het vaststellen van het programma moet het bestuursorgaan aangeven hoe invulling is gegeven aan publieksparticipatie. Net als bij de omgevingsvisie geldt hiervoor een motiveringsplicht (art. 10.8 en 10.9 Ob). 

Decentrale regelgeving

Gemeenten, waterschappen en provincies moeten in principe de regels voor de fysieke leefomgeving bijeenbrengen in één regeling. Voor de gemeente is dit het omgevingsplan, voor het waterschap de waterschapsverordening en voor de provincie de omgevingsverordening.

Omgevingsplan (gemeente)
Het omgevingsplan bevat voor de gehele gemeente de regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de regels die hierbij nodig zijn (art. 4.2 Ow). Ook kan de gemeente omgevingswaarden (art. 2.11 Ow) of maatwerkregels (art. 4.6 Ow) opnemen, mits de algemene rijksregels of de omgevingsverordening van de provincie daarvoor ruimte bieden.

Omgevingsverordening (provincie)
De omgevingsverordening bevat regels voor activiteiten en andere soorten regels: 

  1. Regels die gericht zijn tot burgers en bedrijven, zoals algemene regels en een vergunningstelsel. In de omgevingsverordening kunnen regels voor activiteiten staan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar alleen als het niet doelmatig of doeltreffend is om die regels via instructieregels in het omgevingsplan van de gemeente te zetten. 
  2. Regels die gericht zijn op het uitvoerende bestuur (Gedeputeerde Staten), zoals omgevingswaarden en beoordelingsregels voor vergunningaanvragen. 
  3. Instructieregels voor gemeenten en waterschappen om taken en bevoegdheden uit te oefenen die aan de provincie zijn toebedeeld. Zoals het beschermen van de grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden.

Waterschapsverordening (waterschap)
De waterschapsverordening reguleert activiteiten met gevolgen voor het watersysteem en voor de zuiveringstechnische werken (rwzi’s) in beheer bij het waterschap. Het peilbesluit en de legger blijven naast deze verordening bestaan. Wel moet het waterschap de zogenoemde beperkingengebieden – concreet: de waterstaatswerken en de hierbij behorende beschermingszones – in de waterschapsverordening aanwijzen en niet (zoals nu gebeurt) in de legger. Deze regels binden immers de burger.

Het GRP en de Omgevingswet

Tot 2020 is de gemeente verplicht een gemeentelijk rioleringsplan (GRP, artikel 4.22 Wm) op te stellen, vanwege het behalen van doelen uit het Bestuursakkoord Water.1 Met de komst van de nieuwe Omgevingswet in 2021 vervalt deze verplichting, maar de gemeente mág natuurlijk wel een GRP opstellen. Het GRP is om verschillende redenen belangrijk, niet alleen voor gemeenten, maar ook voor andere overheden, burgers en bedrijven. Hierin beschrijft de gemeente immers hoe zij haar zorgplichten voor stedelijk afvalwater, hemelwater en grondwater invult. Het GRP stimuleert de gemeente om het rioolstelsel op orde te houden en maakt aan burgers en bedrijven inzichtelijk wat zij op dit gebied van de gemeente kunnen verwachten. Ook bevordert het GRP een goede beleidsafstemming tussen gemeenten en waterschappen en maakt het de besteding van de rioolheffing transparant.

In het nieuwe stelsel van de Omgevingswet neemt de gemeente haar beleid voor stedelijk waterbeheer op in haar omgevingsvisie. De maatregelen, zoals rioolvervangingsprojecten, komen in het programma stedelijk waterbeheer. Als de gemeente maatregelen uit dit programma niet uitvoert, kunnen andere bestuursorganen haar hierop aanspreken in het kader van interbestuurlijk toezicht.2

Meer informatie

_______________________________________________________________
1
Kamerstukken II vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3 (Memorie van toelichting Omgevingswet), p. 133 en 454.
2 Kamerstukken II vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3 (Memorie van toelichting Omgevingswet), p. 129.

Exclusief voor leden
Geïnteresseerd in dit artikel? Log in!
En krijg toegang tot dit artikel en andere besloten delen van de website, met o.a. de kennisbank, beeldenbank en onderzoekspublicaties.
Vorige artikel Volgende artikel