De toelichting bij de belastingbepalingen in de Gemeentewet (Gw) geven gemeenten vrijheid bij de keuze van een heffingsmaatstaf. Een gemeente moet voorzichtig omgaan met deze vrijheid en rekening houden met het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel (zie Heffingsmaatstaf en tarief). Uit de wetsgeschiedenis bij artikel 219 Gw en de jurisprudentie is een ruwe indeling van heffingsmaatstaven te maken:

  1. Heffingsmaatstaven naar inkomen, winst of vermogen zijn verboden.
  2. Heffingsmaatstaven die zich richten naar het profijt van de gemeentelijke voorzieningen of naar de mate waarin de belastingplichtige kosten veroorzaakt, zijn wel toegestaan.
  3. Alle andere heffingsmaatstaven moet de gemeente rechtvaardigen met het gevoerde beleid ter zake. Ter zake betekent dat de rechtvaardiging aansluit bij een beleidsmatig uitgangspunt. Ook moet de rechtvaardiging op objectieve gronden plaatsvinden (zie ook Heffingsmaatstaf en tarief).

Beleidsvrijheid gemeenten

Let in dit verband op de uitspraak van de Hoge Raad van 25 oktober 2002 (nr. 36.638, ECLI:NL:HR:2002:AD8499, Belastingblad 2002, blz. 1226). Met een verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de Wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet oordeelt de Hoge Raad dat het karakter van een rioolaansluitrecht (eigenarenrioolrecht) “zich niet verzet tegen een differentiatie van het tarief anders dan naar de grootte van het voordeel gelegen in de vergroting van de gebruiksmogelijkheden van een eigendom als gevolg van de aansluiting op de gemeentelijke riolering”.

In dit geval hanteerde de gemeente Spijkenisse een differentiatie in het tarief naar de oppervlakte van het eigendom. De Hoge Raad overweegt hierbij dat “geen feiten en omstandigheden zijn gesteld, waaraan de gevolgtrekking kan worden verbonden dat de wijze waarop de gemeente gebruik heeft gemaakt van de vrijheid het tarief van de rioolheffing te differentiëren, in strijd is met algemene rechtsbeginselen of leidt tot een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad”. Daardoor is onduidelijk of de heffingsmaatstaf in stand had kunnen blijven als de belanghebbende wel concrete feiten of omstandigheden had aangevoerd.
De Hoge Raad neemt hier wel nadrukkelijk afstand van zijn arrest van 9 maart 1994 (nr. 28.738, Belastingblad 1994, blz. 309). Toen besliste de Hoge Raad op basis van de oude wettelijke regeling dat een differentiatie naar oppervlakte in het algemeen geen geschikte maatstaf is voor het eigenarenrioolrecht.

Beoordeling heffingsmaatstaven

Elke heffingsmaatstaf krijgt een beoordeling op basis van een aantal aspecten:

  1. de kostenveroorzaker of profijthebber betaalt;
  2. perceptiekosten;
  3. stabiliteit van inkomsten;
  4. duurzaamheid.

De kostenveroorzaker of profijthebber betaalt

Dit aspect gaat uit van de wens om de kosten te verhalen waar ze worden veroorzaakt of waar het profijt het grootst is. De overheid past deze beleidsuitgangspunten steeds vaker toe. Met de verbreding van de rioolheffing met expliciet hemel- en grondwater is bij dit beoordelingsaspect ook mee te wegen in hoeverre de gemeente afkoppelen bevordert. Deze uitgangspunten sluiten aan bij het idee van een ‘redelijke kostenverdeling’. De inwoners van een gemeente accepteren deze uitgangspunten sneller, omdat ze begrijpelijk en billijk zijn. Dit zal zeker een rol spelen bij de beleidsvorming, net als het feit dat iedereen in beginsel profijt heeft van de riolering. De riolering vervult tenslotte belangrijke functies voor de samenleving. Denk aan:

  • bescherming van de volksgezondheid;
  • bescherming van het milieu, zoals het voorkomen van stankoverlast;
  • voorkomen van wateroverlast.

Kortom, elke heffingsmaatstaf heeft een rechtvaardigingsgrond nodig. Waarom slaat de gemeente de rekening met deze maatstaf om over de verschillende belastingplichtigen? Het uitgangspunt van kostenveroorzaking of het profijt is de belangrijkste rechtvaardigingsgrond voor de gekozen heffingsmaatstaf. Toch kan het profijtbeginsel lastig zijn. Het profijt dat een burger heeft, kan afhankelijk zijn van het type stelsel dat ergens ligt. Bijvoorbeeld bij mechanische riolering in het buitengebied, daar mag een burger geen regenwater in lozen. En een burger heeft geen directe invloed op de systeemkeuze en daarmee het profijt, maar ook niet op de daaruit voortvloeiende kosten. Dit maakt het lastig om de heffingsmaatstaf op profijt te baseren. In het algemeen geldt dat hoe specifieker een heffingsmaatstaf rekening houdt met beleidsmatige aspecten, hoe meer uitzoekwerk nodig is. Daar komt bij dat er over veel gevallen discussie mogelijk is en belanghebbenden daarover in bezwaar kunnen gaan. Voorbeelden kunt u vinden in Maatstaven.

Perceptiekosten

Perceptiekosten zijn de kosten die de gemeente maakt om de rioolheffing te innen, zoals:

  • heffings- en invorderingskosten;
  • personeelskosten;
  • materiaalkosten;
  • automatiseringskosten;
  • behandelingskosten van bezwaar- en beroepschriften tegen rioolheffingsaanslagen;
  • kosten voor uitvoering, controle en beperking van eventueel vluchtgedrag (bijvoorbeeld grote lozers die hun lozing verminderen of beëindigen);
  • kosten die gepaard gaan met de gevoeligheid voor bezwaarschriften (de ene grondslag is gevoeliger voor bezwaar dan de andere).

Stabiliteit van inkomsten

Een derde aandachtspunt bij het kiezen van de heffingsmaatstaf is de mate van zekerheid van de begrote inkomsten. Die zekerheid is afhankelijk van:

  • de stabiliteit van de totale heffingsmaatstaf (kies je niet voor al te moeilijke oplossingen);
  • de voorspelbaarheid van de hoogte van de heffingsmaatstaven (kun je van te voren een inschatting maken, bijvoorbeeld de mate van verbruik);
  • de vraag of de omvang van de heffingsmaatstaven bekend is op het moment dat de gemeente de tarieven vaststelt voor het volgende belastingjaar.

Duurzaamheid

Het regeerakkoord van het kabinet Rutte III kent ambitieuze plannen op het gebied van duurzaamheid. Ambities waaraan gemeenten een bijdrage kunnen leveren. Duurzaamheid is op vele manieren te stimuleren, onder meer via de rioolheffing. Een voorbeeld:
Een woning heeft een begroeid, zogenoemd groen dak. Het huis met het groene dak heeft een voorziening die de piekafstroom bij regen opvangt. Dit ontlast de riolering. Vanuit de duurzaamheidsgedachte kan de gemeente deze woning anders in de heffing betrekken dan woningen die deze voorziening niet hebben.

Natuurlijk zijn er meer aspecten denkbaar voor een beoordeling, zoals de maatschappelijke acceptatie van de rioolheffing. Deze en andere aspecten moet uw gemeente zelf beoordelen.

Uitvoerbaarheid van de heffing

De gemeente kan de rioolheffing inzetten om politiek-bestuurlijke doelen te dienen. Dan moet de heffing financiële prikkels geven om gewenst gedrag te stimuleren. De aandacht voor de gevolgen voor de uitvoerbaarheid van de heffing schiet daarbij vaak tekort. Het stimuleren van afkoppelen met een lager tarief vergt veel controlewerk en administratie. Het heffen naar afvoerend oppervlak vraagt om een totaal nieuwe administratie om aard en omvang van de percelen vast te leggen. De jaarlijkse last van wijzigingen door sloop, aan- of verbouw komt daar nog bij. Heffen naar kubieke meters om bewust waterverbruik te stimuleren, levert problemen op bij gezamenlijke watermeters en bij bedrijven die veel water toevoeren maar dat niet allemaal lozen. Primair moet de rioolheffing geld opleveren om de gemeentelijke watertaken uit te voeren. Daar moet de gemeente bij politiek-bestuurlijke beslissingen goed bij stilstaan.
 

Exclusief voor leden
Geïnteresseerd in dit artikel? Log in!
En krijg toegang tot dit artikel en andere besloten delen van de website, met o.a. de kennisbank, beeldenbank en onderzoekspublicaties.
Vorige artikel Volgende artikel